中宏網(wǎng)北京2月25日電 聚焦"奮斗百年路 啟航新征程"主題，中宏論壇第十二場在線研討于2月25日下午召開。中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、財(cái)政系主任呂冰洋應(yīng)邀出席論壇并主題發(fā)言。

　　呂冰洋圍繞調(diào)動(dòng)地方積極性和建設(shè)統(tǒng)一大市場這對矛盾，對“十三五”時(shí)期我國地方事權(quán)改革、稅收改革等對構(gòu)建統(tǒng)一大市場做出的積極貢獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)，就“十四五”構(gòu)建新格局背景下，健全省以下財(cái)稅體制，完善地方稅系等提出建言。

　　以下是呂冰洋發(fā)言：

　　我的發(fā)言主題，聚焦在如何在新發(fā)展格局下，進(jìn)行財(cái)稅體制建設(shè)。

　　我們知道當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作重點(diǎn)，是貫徹新理念，打造新發(fā)展格局。新發(fā)展格局的要義就是要“加快形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”。

　　我們是一個(gè)大國，大國有大國的優(yōu)勢，市場空間非常廣闊，要構(gòu)建新發(fā)展格局，一個(gè)中心任務(wù)，就是推動(dòng)中國的統(tǒng)一大市場建設(shè)。

　　2021年1月31日中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系行動(dòng)方案》，提出“通過5年左右的努力，基本建成統(tǒng)一開放、競爭有序、制度完備、治理完善的高標(biāo)準(zhǔn)市場體系”。

　　要建設(shè)國內(nèi)統(tǒng)一大市場，推動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)大循環(huán)，財(cái)稅體制將發(fā)揮重要作用。但是，結(jié)合我一直以來的實(shí)證研究，這里面存在一個(gè)矛盾，財(cái)稅體制要發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，既要調(diào)動(dòng)地方積極性，同時(shí)又要抑制其不利于統(tǒng)一市場建設(shè)的行為，財(cái)稅體制與此有著重要聯(lián)系。

　　在以往財(cái)稅體制改革中一直面臨這個(gè)問題。比如上世紀(jì)80年代，“分灶吃飯”的財(cái)稅體制，極大調(diào)動(dòng)了地方增收節(jié)支的積極性，但是也引發(fā)嚴(yán)重的地方市場保護(hù)，包括原材料保護(hù)，產(chǎn)品市場保護(hù)等。產(chǎn)生了嚴(yán)重的市場分割，我們這幾十年財(cái)稅體制改革歷程，實(shí)質(zhì)就是在不斷尋找一種處理好這對矛盾的最佳方式。

　　在財(cái)稅體制當(dāng)中，核心是事權(quán)與財(cái)權(quán)。財(cái)權(quán)給了地方相應(yīng)的財(cái)政利益，有利于激發(fā)積極性。事權(quán)，即給地方的職責(zé)，相當(dāng)于賦予其影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的手段。因此，事權(quán)財(cái)權(quán)配置，一定要考慮調(diào)動(dòng)地方積極性，又要維持統(tǒng)一市場建設(shè)目標(biāo)。這方面，我們是在財(cái)政收權(quán)放權(quán)當(dāng)中，不斷尋找平衡。收權(quán)優(yōu)點(diǎn)：一是有利于保持制度統(tǒng)一（如稅收）；二是全國性公共物品提供（如高鐵）；三是宏觀調(diào)控如實(shí)施積極財(cái)政政策；四是平衡區(qū)域發(fā)展（如轉(zhuǎn)移支付）等。這里面有個(gè)度的把握問題。

　　我們對以往的制度做一個(gè)分析。在過去20多年時(shí)間里，我們的統(tǒng)一市場建設(shè)的怎么樣？中央財(cái)政在其中發(fā)揮了怎樣的作用？

　　首先看統(tǒng)一市場建設(shè)。最直觀的觀察指標(biāo)，即市場分割程度，我們可以從兩個(gè)維度觀察：一是產(chǎn)品市場分割；二是要素市場分割。對此，我做了大量測算。大家可以看到，在上世紀(jì)八十年代，市場分割程度是很嚴(yán)重的，2000年以后，市場分割程度的整體趨勢是逐年下降。這個(gè)數(shù)據(jù)反應(yīng)在地級城市之間，確實(shí)呈現(xiàn)下降趨勢，成效很顯著。現(xiàn)實(shí)中我們也可以感受的到，比如新疆阿克蘇的蘋果，我們在北京在京東下個(gè)訂單，很快就會(huì)送到。這意味著貿(mào)易在地區(qū)之間基本打通了。

　　我們再看下資本要素市場分割情況。要素市場基本由資本市場和勞動(dòng)力市場組成。勞動(dòng)力是受戶籍制度管制的。我們主要分析資本要素市場。資本要素市場在地區(qū)區(qū)域之間，行業(yè)之間都處于持續(xù)下降趨勢。

　　通過上述兩個(gè)實(shí)證分析，我們可以得出一個(gè)結(jié)論，近二十年的國內(nèi)統(tǒng)一市場建設(shè)成效顯著。中國是一個(gè)大國，統(tǒng)一市場建設(shè)好了，相當(dāng)于市場的競爭賽地變得很平整。有利于推動(dòng)萬馬奔騰局面的出現(xiàn)。資本以及產(chǎn)品可以根據(jù)價(jià)格信號(hào)來尋找自己的最優(yōu)配置，并成為推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)增長的重要因素。

　　當(dāng)然，現(xiàn)在也依然面臨一些問題，這也是未來構(gòu)建新發(fā)展格局的一個(gè)重要原因。那么，推動(dòng)統(tǒng)一市場建設(shè)的重要力量在哪里？我們關(guān)注的財(cái)稅體制有一項(xiàng)事權(quán)，事權(quán)既是財(cái)政問題，也是行政管理問題。事權(quán)代表政府職能。我們看事權(quán)變化。從1998年以后，在人民銀行和工商銀行等不斷實(shí)施垂直管理，這意味著行政手段干預(yù)市場的手段在縮小。在很大程度上能夠保障市場統(tǒng)一。以前只顧金山銀山，不顧綠水青山的情況，隨著這種行政管理體制改革將逐漸減少。

　　市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對推動(dòng)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)具有重要作用，而強(qiáng)化市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要力量來自中央政府。包括加強(qiáng)新一代信息技術(shù)在鐵路、公路、水運(yùn)、民航、郵政等領(lǐng)域的應(yīng)用，推動(dòng)第五代移動(dòng)通信、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，人工智能、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，數(shù)據(jù)中心、智能計(jì)算中心等算力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。中央政府要完成這些建設(shè)，就需要合理調(diào)整政府間事權(quán)分配，例如，高等級公路建設(shè)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)可以集中在中央政府，執(zhí)行權(quán)和支出責(zé)任可以根據(jù)具體情況下放給地方政府，地方政府再根據(jù)情況部分放到市場，例如，以PPP模式完成公共產(chǎn)品供給。

　　分稅制對地方政府積極性發(fā)揮的影響，表現(xiàn)在極大調(diào)動(dòng)了地方的積極性。通過增值稅、企業(yè)所得稅分成，激勵(lì)地方政府發(fā)展工業(yè)、發(fā)展服務(wù)業(yè)，獲得相應(yīng)的財(cái)政收益；鼓勵(lì)地方通過招商引資來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

　　這種積極性的激發(fā)，帶來一個(gè)問題，地方通過各種稅收杠桿來影響地方經(jīng)濟(jì)。比如，通過非正式稅收返還，工業(yè)土地的低價(jià)出讓，以及放松環(huán)境監(jiān)管等，或者降低稅收征管水平，從而對統(tǒng)一市場建設(shè)產(chǎn)生不良影響。

　　這也是未來改革要重點(diǎn)解決的問題。怎么解決？還是要回到發(fā)揮地方積極性這個(gè)大的方向。通過財(cái)稅體制改革，引導(dǎo)地方積極性發(fā)揮的方向，從過度注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，過度重視吸引企業(yè)投資，轉(zhuǎn)向如何滿足當(dāng)?shù)鼐用裥枰纳飘?dāng)?shù)毓卜?wù)提供水平。

　　怎么做？十九大《公報(bào)》指出，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。“十四五”改革重點(diǎn)：健全省以下財(cái)稅體制；完善地方稅系。為什么這么講，因?yàn)?016年以來，轉(zhuǎn)移支付、事權(quán)制度改革等，主要集中在中央和省級層面，而省以下財(cái)稅體制是百花齊放的，各種形態(tài)都有。投資者面臨的市場環(huán)境就有可能受到這些財(cái)稅體制影響。因此，下一步改革，將集中在健全省以下財(cái)稅體制，完善地方稅系。讓地方財(cái)政收入來源，更多的從生產(chǎn)性稅基轉(zhuǎn)向受益性稅基。即，地方通過提供好公共服務(wù)，獲得相應(yīng)的財(cái)政收益。而非從企業(yè)投資獲得相應(yīng)的財(cái)政收益。這就要引導(dǎo)地方稅系的轉(zhuǎn)變，當(dāng)然并非百分之百的轉(zhuǎn)變，仍舊要激發(fā)地方的造血功能，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的功能，只是強(qiáng)調(diào)了度的把握。更多轉(zhuǎn)向通過提供公共服務(wù)增加稅收，這樣的稅基轉(zhuǎn)變，意味著房地產(chǎn)稅，增值稅分成辦法的改變等，都將成為未來改革的重點(diǎn)，推動(dòng)新發(fā)展格局的形成。

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