黨的二十屆三中全會(huì)對(duì)深化國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)一步作出重大部署，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于全面推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)作出的重要戰(zhàn)略安排。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，國(guó)有企業(yè)要搞好就一定要改革，抱殘守缺不行，改革能成功，就能變成現(xiàn)代企業(yè)。

　　一、目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算存在的主要問(wèn)題。2023年11月7日，中央全面深化改革委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的意見(jiàn)》。習(xí)近平在主持會(huì)議時(shí)指出，“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是國(guó)家預(yù)算體系的重要組成部分，要完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，擴(kuò)大實(shí)施范圍，強(qiáng)化功能作用，健全收支管理，提升資金效能。”會(huì)議強(qiáng)調(diào)，預(yù)算工作體現(xiàn)黨和國(guó)家意志，要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮集中力量辦大事的體制優(yōu)勢(shì)，聚焦推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中，更好服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。2022年，我國(guó)中央企業(yè)資產(chǎn)總額109.4萬(wàn)億元，國(guó)有資本權(quán)益21.8萬(wàn)億元，地方國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額230.1萬(wàn)億元，國(guó)有資本權(quán)益72.9萬(wàn)億元，全國(guó)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額339.5萬(wàn)億元，國(guó)有資本權(quán)益94.7萬(wàn)億元；全國(guó)國(guó)有金融資本權(quán)益27.6萬(wàn)億元，金融企業(yè)資產(chǎn)總額400.9萬(wàn)億元；全國(guó)行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)總額59.8萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)47.4萬(wàn)億元。以上三方面資產(chǎn)合計(jì)800萬(wàn)億，權(quán)益及凈資產(chǎn)合計(jì)170萬(wàn)億，這是一筆巨大的國(guó)家財(cái)力，也是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。盡管近年來(lái)我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算規(guī)模不斷壯大，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的相關(guān)制度也得到不斷完善，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不斷得以規(guī)范，但目前我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算依然存在著諸多問(wèn)題。

　　一是國(guó)有資本收益上繳比例偏低。從2022年的數(shù)據(jù)來(lái)看，國(guó)有全資企業(yè)稅后利潤(rùn)的收取比例都沒(méi)有達(dá)到30%，煙草行業(yè)最高也只有25%，石油石化、電力、煤炭等行業(yè)為20%，鋼鐵、機(jī)械等行業(yè)為15%，轉(zhuǎn)制科研院所、中央部門所屬企業(yè)、軍工企業(yè)等為10%，其他還有部分政策性企業(yè)免于上繳收益。

　　二是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入來(lái)源結(jié)構(gòu)比較單一不均衡，表現(xiàn)為主要以利潤(rùn)收入為主要來(lái)源。2022年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入決算數(shù)為2343.31億元，利潤(rùn)收入決算數(shù)為1744.64億元，占比74.5%，其他的股利、股息收入、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、清算收入等合計(jì)占比約25%。從地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入來(lái)看，也同樣如此。2021年全年地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入2226.66億元，利潤(rùn)收入決算數(shù)1547.20億元，利潤(rùn)收入占比69.5%，股利股息收入356.13億元占比16%，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入485.33億元占比21.8%。

　　三是從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出來(lái)看，支出結(jié)構(gòu)不盡合理，直接的民生類支出依然偏低。2022年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算本級(jí)支出決算數(shù)為1661.02億元，其中補(bǔ)充社保基金支出100億元，解決歷史遺留問(wèn)題及改革成本支出69.78億元，公益性設(shè)施投資支出1.15億元，生態(tài)環(huán)境保護(hù)支出20.24億元，支持科技進(jìn)步支出2.15億元，國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整支出394.45億元，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全支出23.86億元。此外，一些地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目支出中用作支付財(cái)務(wù)總監(jiān)、專職監(jiān)事、外部董事薪酬等也占了相當(dāng)比例。

　　四是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算準(zhǔn)確度不高，預(yù)決算偏離度較大。從2021年地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入看，利潤(rùn)收入的預(yù)決算偏離度為44.7%。其中石化企業(yè)的利潤(rùn)收入預(yù)算數(shù)為0.06億元，決算數(shù)為50.75億元，預(yù)決算偏離度最大；有色冶金采掘業(yè)利潤(rùn)收入預(yù)決算偏離度為211.8%；鋼鐵企業(yè)利潤(rùn)收入預(yù)決算偏離度為135.5%；化工企業(yè)預(yù)決算偏離度為123.3%；投資服務(wù)企業(yè)利潤(rùn)收入預(yù)決算偏離度為135.9%。從支出看，國(guó)有企業(yè)資本金注入的預(yù)決算偏離度為163.6%，其他國(guó)有企業(yè)資本金注入支出偏離度為247.7%。解決歷史遺留問(wèn)題和改革成本支出預(yù)算中決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的54.1%，對(duì)國(guó)有企業(yè)政策性補(bǔ)貼支出決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的89.8%。

　　五是中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入增長(zhǎng)速度低于地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入增速，還需進(jìn)一步提高。地方國(guó)有資本預(yù)算收入從2014年613億元增加到2019年2324億元，到2022年的3345.29億元，翻了兩番多，表現(xiàn)出較快上升趨勢(shì)，而中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入增長(zhǎng)趨勢(shì)近年來(lái)表現(xiàn)相對(duì)不穩(wěn)定，2014年為1426億元，2017年下降達(dá)到1244億元，2022年達(dá)到了2343.31億元，中央國(guó)有經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入增長(zhǎng)不足一番，遠(yuǎn)低于地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入增長(zhǎng)幅度，增長(zhǎng)空間還有待進(jìn)一步提升。

　　六是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算覆蓋范圍不夠全面。2015年發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）進(jìn)一步明確提出，“以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國(guó)有資本納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進(jìn)入國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。”“建立覆蓋全部國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度?！睆哪壳扒闆r來(lái)看，中央黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所屬企業(yè)國(guó)有資本、金融企業(yè)國(guó)有資本等尚未納入經(jīng)營(yíng)預(yù)算，一些縣級(jí)地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作也尚未開(kāi)展起來(lái)。

　　除了以上問(wèn)題外，還存在著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效不高、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算監(jiān)督不夠充分、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支分類和科目不夠細(xì)化等問(wèn)題。

　　二、進(jìn)一步壯大國(guó)有資本預(yù)算，優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，健全收支管理，提高收益上繳比例，擴(kuò)大實(shí)施范圍，強(qiáng)化功能作用，提升資金效能，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。優(yōu)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支結(jié)構(gòu)。當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入一方面要以利潤(rùn)為主，保持利潤(rùn)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，同時(shí)也要加強(qiáng)其他的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股利股息收入、清算收入等的管理，盡量減少跑冒漏滴現(xiàn)象。支出方面，進(jìn)一步增加社保方面的劃轉(zhuǎn)支出、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施支出；進(jìn)一步優(yōu)化國(guó)有資本金注入支出，增加對(duì)國(guó)計(jì)民生、國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的扶持性支出；適度增加國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展成本支出；嚴(yán)格約束“其他國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目支出”中用于支付財(cái)務(wù)總監(jiān)、專職監(jiān)事和外部董事等的薪酬支出等。

　　進(jìn)一步提高國(guó)有資本收益上繳比例。2003年我國(guó)國(guó)企全面脫困后，國(guó)有企業(yè)上繳收益金的比例多年來(lái)只有5%，2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%”。目前只有少部分地方國(guó)有資本收益上繳率達(dá)到了30%。從2022年中央國(guó)有資本的情況看，煙草行業(yè)最高也只有25%。未來(lái)應(yīng)該將收益上繳比例逐步提高到50%到80%，用以壯大一般公共預(yù)算，夯實(shí)國(guó)家治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

　　進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的管理范圍。一是要嚴(yán)格落實(shí)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》（國(guó)務(wù)院令第192號(hào)）規(guī)定，將全部中央企業(yè)和各級(jí)地方企業(yè)涉及的獨(dú)資、合資、合作、控股、參股等不同方式的國(guó)家所有的資產(chǎn)資本進(jìn)行逐一清查登記，納入國(guó)家資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理；二是嚴(yán)格落實(shí)《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第738號(hào)）的有關(guān)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理規(guī)定，對(duì)各類行政事業(yè)單位（包括黨政軍、公檢法、政協(xié)、人大）等所擁有和涉及的具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的或者閑置的國(guó)有資產(chǎn)及資本進(jìn)行全面清查登記，納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；三是將全部金融類企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)和資本納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理。形成一個(gè)覆蓋全部國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度和收益分享制度。

　　明確國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的特殊地位，充分發(fā)揮其發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保障民生的雙重功能。根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，明確各級(jí)國(guó)有資本支出項(xiàng)目的投資重點(diǎn)和方向，發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面的引領(lǐng)作用，通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排相應(yīng)的投資性支出進(jìn)行控股參股等方式的合作經(jīng)營(yíng)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的合理化調(diào)整，同時(shí)避免和一般公共預(yù)算中的公益性投資支出項(xiàng)目發(fā)生重復(fù)，盡量提高國(guó)有資本的回報(bào)率。

　　健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支管理，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)，提高資金效能。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本收益和支出作出安排的預(yù)算管理。收入方面要將各類收入全部納入部門或單位預(yù)算管理，堅(jiān)持先有預(yù)算后有支出的原則，沒(méi)有預(yù)算的不得安排支出；各個(gè)部門和單位要加強(qiáng)對(duì)下屬單位的非財(cái)政撥款收入管理，嚴(yán)禁私自開(kāi)立預(yù)算外賬戶，真實(shí)核算反映非財(cái)政撥款收入情況；行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的出租收入、處置收入等要及時(shí)納入單位預(yù)算并按規(guī)定上繳國(guó)庫(kù)；各行政事業(yè)單位要及時(shí)盤(pán)活各類存量資產(chǎn)，利用好財(cái)政存量資金，形成良好的結(jié)余資金回收使用機(jī)制，積極推進(jìn)建立公物倉(cāng)制度，減少資金浪費(fèi)。

　　支出方面，各級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出要堅(jiān)持量入為出，根據(jù)企業(yè)主業(yè)和輔業(yè)實(shí)際需要合理安排預(yù)算支出，在項(xiàng)目投資支出方面要加強(qiáng)可行性論證，并做好項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)預(yù)算，嚴(yán)格按照項(xiàng)目進(jìn)度安排資金支出。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)各項(xiàng)預(yù)算支出（資本性支出、費(fèi)用性支出和其他支出）的績(jī)效評(píng)價(jià)，建立多層級(jí)多元化的支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)，合理確定經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益不同目標(biāo)的指標(biāo)權(quán)重，做好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整、決算全過(guò)程管理。同時(shí)還要及時(shí)公開(kāi)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用情況，加強(qiáng)人大、財(cái)政、審計(jì)部門和第三方以及社會(huì)公眾監(jiān)督，強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，以全方位的監(jiān)督和科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系提升國(guó)有資本預(yù)算資金的使用效能。

　　三、聚焦推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，明確國(guó)有資本的職能定位，優(yōu)化國(guó)有資本預(yù)算支出范圍，更好服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前我國(guó)正面臨著前所未有的復(fù)雜的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也迎來(lái)了前所未有的各種挑戰(zhàn)和困難，構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展成為我國(guó)破解系列難題的關(guān)鍵舉措。國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有資本一直是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮著中流砥柱的作用。未來(lái)我國(guó)一方面要繼續(xù)做大做強(qiáng)做優(yōu)國(guó)有經(jīng)濟(jì)，不斷壯大國(guó)有資本。另一方面更要充分運(yùn)用國(guó)有資本的強(qiáng)大力量，在構(gòu)建新發(fā)展格局和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中承擔(dān)挑大梁和壓艙石的角色。

　　要明確國(guó)有資本的職能定位，分清主業(yè)和輔業(yè)，把國(guó)有資本投資主要集中在關(guān)系國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，如新型信息基礎(chǔ)設(shè)施、新能源基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、航空航天基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。

　　國(guó)有資本要在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用，通過(guò)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算安排更多的資金，以獨(dú)資、合資、參股、控股、政策性補(bǔ)助等多種方式推進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　國(guó)有資本要在基本公共服務(wù)水平的提高方面發(fā)揮更大作用，通過(guò)加大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌，加大公益性投資項(xiàng)目建設(shè)等，提升我國(guó)基本公共服務(wù)能力和水平的提高。

　　國(guó)有資本要積極參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)循環(huán)，為國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展國(guó)際市場(chǎng)，開(kāi)辟國(guó)外原料市場(chǎng)，促進(jìn)“一帶一路”和“海上絲綢之路”建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)新發(fā)展格局建設(shè)。

　　要不斷推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理改革，科學(xué)編制國(guó)有資本預(yù)算并嚴(yán)格其預(yù)算執(zhí)行過(guò)程管理，加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用，強(qiáng)化國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的全方位的監(jiān)督，加強(qiáng)其收支管理并嚴(yán)肅責(zé)任追究，從根本上完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度。

　　總之，未來(lái)我國(guó)國(guó)有資本要堅(jiān)持有進(jìn)有退、有所為、有所不為的原則，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中進(jìn)一步明確自身的功能定位，擴(kuò)大和優(yōu)化國(guó)有資本預(yù)算支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，集中國(guó)有資本的財(cái)力優(yōu)勢(shì)推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提升公共服務(wù)水平，促進(jìn)構(gòu)建新發(fā)展格局和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（作者：鄢杰，中國(guó)人民大學(xué)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶研究院研究員、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院博士生導(dǎo)師）

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