中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、城市更新研究中心副主任肖超偉。
近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（下稱《意見》），為加快建立可持續的城市更新模式、推動城市高質量發展指明方向。為此，記者專訪了中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、城市更新研究中心副主任肖超偉，就城市更新行動中的關鍵問題進行深入探討。
重塑城市治理的邏輯
記者：當前我國城市發展面臨哪些深層次矛盾，如何推動城市更新工作從“增量擴張”轉向“更新提質”？
肖超偉：過去，我國城市在快速發展中取得顯著成就，但也積累了不少問題。傳統發展模式下，地方政府過度依賴土地財政，通過郊區增量土地開發推動城市外延式擴張。然而，這種路徑已難以適應高質量發展要求。如今，城市中心區域的老舊小區、商業街區及公共服務設施普遍存在功能滯后、空間品質下降、生態承載力不足、智能化水平偏低等問題。這些問題不僅影響了居民生活環境，還加劇了城市空間結構的失衡。所以，推動城市從“增量擴張”轉向“更新提質”迫在眉睫。
此次提出建設“好房子、好小區、好社區、好城區”的模式，正是以“人”的需求為核心?！昂梅孔印笔腔A，它不僅要滿足抗震防火等安全底線，更要提升空間舒適性與智能化水平，讓居民住得安心、舒心?！昂眯^”是延伸，通過優化公共空間、完善服務設施，讓居住單元從單純的“物理容器”轉變為“生活共同體”，增強居民的歸屬感。“好社區”是關鍵紐帶，以“15分鐘生活圈”為抓手，統籌教育、醫療、養老等公共服務供給，同時激發居民參與治理的內生動力，實現空間提質與人文關懷的融合。“好城區”則是頂層目標，要求在更大尺度上統籌空間布局優化，把城市當作有機生命體來對待。這四個層次層層遞進，重塑了城市治理邏輯，最終讓城市發展成果切實惠及人民群眾，實現可持續發展。
八項任務的內在邏輯與協同路徑
記者：《意見》提出的八項城市更新任務，它們之間存在怎樣的內在邏輯，又該如何協同推進？
肖超偉：這八項任務——加強既有建筑改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態系統，保護傳承城市歷史文化，始終以“以人為本”為核心，體現了人民城市的發展理念。
從邏輯鏈條來看，既有建筑改造和老舊小區整治是基礎工作，直接關系到居民的居住安全與民生福祉，解決的是老百姓最基本的生活需求問題。完整社區建設在此基礎上，通過完善公共服務設施，如增設社區食堂、便民超市、健身場所等，大大提升了基層單元的生活便利性，讓居民在家門口就能享受到優質服務。老舊街區、廠區更新和城市功能完善則從片區層面出發，優化空間布局，引入新的產業業態，激活經濟動能，讓城市空間煥發新活力。基礎設施改造與生態修復是保障城市運行韌性和可持續性的關鍵，良好的基礎設施和生態環境是城市健康發展的根基。而歷史文化保護貫穿始終，它維系著城市的精神內核，讓城市在發展過程中保留獨特的文化記憶。
要協同推進這些任務，地方政府必須加強城市更新工作的體檢評估和統籌規劃，打破部門之間的壁壘。比如，在推進老舊小區改造時，需要住建部門、規劃部門、民政部門等協同合作，住建部門負責房屋改造，規劃部門優化小區及周邊空間布局，民政部門完善養老等公共服務設施。只有形成政策合力，各項任務才能目標一致、共同發力，實現城市整體功能和品質的系統性提升。
構建多元化投融資的長效支撐機制
記者：城市更新資金投入大、周期長，《意見》構建的多元化投融資機制將如何發揮作用？
肖超偉：多元化投融資機制的核心就是為城市更新提供穩定、可持續的資金保障?！兑庖姟窐嫿ǖ摹柏斦龑?金融創新-社會參與”融資體系具有三重支撐作用。
中央財政資金和超長期特別國債將重點支持基礎設施升級、管網改造、生態修復等公益性項目。這些項目關系到城市的安全運行和生態環境改善，但經濟效益不明顯，需要政府財政資金發揮引導作用，筑牢城市發展的基礎。
金融機構的信貸創新和市場化工具則能撬動社會資本參與商業性項目。比如，金融機構可以創新推出城市更新專項貸款，為商業街區改造、老舊廠區產業升級等項目提供資金支持。通過這些創新金融工具吸引長期資本投入，能有效避免項目因資金斷裂而停滯，激活市場活力。
特別要強調的是社會力量的深度參與，這是實現可持續運營的關鍵。鼓勵業主自拆自建、自主更新，引導居民以資金或產權入股等方式參與社區改造，這種模式將居民短期利益與項目長期收益緊密結合。比如，在某老舊小區改造中，居民以產權入股的方式參與，小區改造完成后，通過商業設施運營產生收益，居民可以獲得分紅。這樣一來，不僅降低了政府財政壓力，還激發了群眾的主體意識，形成共建共治共享的良性機制，確保后續管理責任的落實，實現“誰投入、誰受益”的可持續循環。
全周期管理的實施路徑
記者：《意見》強調樹立全周期管理意識，具體該如何實施？
肖超偉：尊重城市發展規律，樹立全周期管理意識，對確保城市更新的系統性、整體性和協調性至關重要。具體實施可以從四個方面著手。
第一是動態體檢，建立“年度體檢+季度監測”機制。就像給城市定期做全面檢查和日常健康監測一樣，通過專業評估和數據分析，及時發現城市存在的問題，做到早發現早處置，避免問題積累惡化。
第二是精準規劃，推行“專項規劃-片區策劃-項目方案”三級傳導。專項規劃從宏觀層面確定城市更新的總體目標和方向，片區策劃結合區域特點細化更新策略，項目方案則具體落實到每個更新項目。這樣確保各個層面的規劃相互銜接、空間協同，避免盲目建設和資源浪費。
第三是智慧治理，搭建“城市信息模型（CIM）”平臺。利用CIM平臺整合城市的各類空間信息，通過可視化的方式呈現城市現狀和更新規劃。借助這個平臺，城市管理者可以更科學地進行決策，提高城市更新的效率和質量。
第四是長效運營，建立“建設-運營-評估”閉環。在城市更新項目建設完成后，不能忽視后續的運營管理。通過定期評估項目的運營效果，及時發現問題并進行優化調整，避免“重建輕管”，確保改造成果能夠長期發揮效益。
歷史文化保護的創新范式
記者：在城市更新中，如何平衡歷史文化保護與城市發展的關系？
肖超偉：文化傳承是城市更新的精神底色。在城市更新過程中，一方面要堅守保護底線，通過立法和規劃明確歷史街巷、建筑的保護要求，堅決避免大拆大建。比如，對于具有歷史價值的古建筑，要制定詳細的保護方案，嚴格按照保護要求進行修繕和維護。
另一方面，要創新活化利用方式。在保留傳統風貌的基礎上，賦予老空間新功能，使其融入現代生活。例如，將一些閑置的歷史建筑改造為社區文化中心，舉辦文化展覽、藝術活動；或者改造成創意工坊，吸引文創企業入駐，既留住了鄉愁記憶，又激發了城市活力。
同時，更新過程中應充分聽取居民意見，讓公眾成為文化傳承的參與者而非旁觀者?？梢酝ㄟ^召開居民座談會、開展問卷調查等方式，了解居民對歷史文化保護和利用的想法和建議。唯有將歷史文脈融入城市功能提升和社區治理中，才能讓文化認同轉化為凝聚人心的力量，實現“城市有變化、居民有溫暖、文脈有傳承”。
此外，城市更新還需要回應青年人與新市民的迫切需求。青年人是城市活力的源泉，他們能否安居樂業直接關乎城市的未來競爭力。在推進城市更新建設過程中，要重點增加保障性租賃住房的供給。可以通過存量房源改造、閑置資產盤活等方式，為青年群體提供租金可負擔、通勤更便利的居住選擇，幫助年輕人、新市民扎根城市，真正實現“住得下、留得住、有尊嚴”，讓城市更新與青年發展同頻共振，為我國高質量發展注入可持續的活力與動能。
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