一、基本概念

　　地方政府專項債券（以下簡稱“專項債券”），是指省、自治區、直轄市政府為有一定收益的公益性項目，發行的、約定一定期限內以公益性項目對應的，政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。（摘自財庫〔2015〕83號《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》）

　　與地方專項債券相對應的是一般債券，專項債券項目要求是有一定來源的公益性項目，而一般債券對應的項目不一定需要有收益，是以一般公共預算收入還本付息的，和具體項目不存在對應關系。

　　二、投向領域

　　專項債投向領域分為九大類，分別是交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈物流基礎設施、市政和產業園區基礎設施、國家重大戰略項目、保障性安居工程等。每一個大類中包含多個子領域。2024年12月25日國務院辦公廳公開了《關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》（下稱《意見》）（國辦發〔2024〕52號），相比以前有了一些重大改革，推出17條優化完善專項債管理機制，包括大幅放寬專項債資金投向和用作項目資本金范圍，并在11個地方推行“自審自發”試點、建立“常態化申報、按季度審核”的項目申報審核機制等措施。此前專項債投向主要采取“正面清單”管理，而《意見》明確，實行專項債券投向領域“負面清單”管理，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。也就是說，在“負面清單”管理模式下，地方可自行決定專項債項目投向領域，專項債投向領域將有較大幅度的拓寬，這有助于促進專項債項目與當地實際需求更好匹配，助力提升專項債資金使用效率。“負面清單”管理，也就是將完全無收益的項目，樓堂館所，形象工程和政績工程，除保障性住房、土地儲備以外的房地產開發，主題公園、仿古城（鎮、村、街）等商業設施和一般競爭性產業項目納入專項債券投向領域“負面清單”，未納入“負面清單”的項目均可申請專項債券資金。一般來說債券資金不能用作資本金，但為了充分發揮專項債資金撬動作用，這次國務院允許十多個領域專項債項目可以將專項債資金用作項目資本金，且可用作項目資本金的專項債券規模上限由該省份用于項目建設專項債券規模的25%，即專項債用作資本金比例上限為25%。同時，此次《意見》直接將專項債可用作項目資本金領域從此前十多個擴大至22個，這包括信息技術、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天、北斗等新興產業基礎設施，算力設備及輔助設備基礎設施等。而專項債項目用作資本金上限比例從25%提高至30%。具體到教育版塊中，高等教育與普通高中教育板塊的內容由原來的學前教育、職業教育、普通高校的學生宿舍重點拓展為學前教育、職業教育、高等教育、普通高中等，除中小學教育為純公益以及其他教育商業化屬性不屬于外均可申報，也驗證了負面清單之外的項目均可申報。

　　　三、申報流程

　　（一）項目儲備。首先確定國家宏觀政策、部門和行業發展規劃中需要債券資金支持，且滿足債券發行條件與要求的具體項目。

　　（二）項目申報。開展項目可行性分析并編制《項目可行性報告》，發改部門辦理項目批復手續，同級規劃、土地、環保等部門出具項目相關批復文件,委托中介機構出具財務評價報告、項目實施方案等。

　　（三）地方申報入庫。申報單位向同級財政、發展改革申請納入“地方政府債券項目庫”和“國家重大建設項目庫”，按照“資金跟著項目走”的原則，省發展改革委會同省財政廳對專項債項目進行初核，初核通過后分別提報國家發展改革委、財政部相關“項目庫”。

　　（四）項目批復及額度下達。國家發展改革委初審通過后，向財政部和各省反饋項目清單，財政部根據國家發展改革委項目清單核定下達專項債券額度，省財政廳會同省發展改革委核定下達市縣債券額度。

　　這次《意見》中一個很大的變化就是明確了部分地方試點專項債券項目“自審自發”，報經省級政府審核批準后不再報國家發展改革委、財政部審核，可立即組織發行專項債券，項目清單同步報國家發展改革委、財政部備案。這些地方是北京市、上海市、江蘇省、浙江省（含寧波市）、安徽省、福建省（含廈門市）、山東省（含青島市）、湖南省、廣東省（含深圳市）、四川省，以及河北雄安新區。

　　而對“自審自發”試點地區以外的省份，《意見》完善項目審核“綠色通道”機制。即對于已通過國家發展改革委、財政部審核且需要續發專項債券的在建項目，無須重新申報，經省級政府審核批準后可直接安排發行專項債券。另外，對“自審自發”試點地區以外的省份，建立“常態化申報、按季度審核”機制，以推動地方盡快發債。

　　　四、申報要素

　　（一）一案兩書：即實施方案，財務評價報告和法律意見書。實施方案具體包括項目概況、投資測算、收益測算、平衡分析和測算附表等。財務評估報告包括項目概況、項目投資及資金籌措、項目運營收益與融資平衡情況、評價結論。法律意見書包括引言、項目基本情況、項目概算及資金籌措、項目收益及融資平衡、中介機構資質、本期債券風險因素、結論意見等。

　　（二）可行性研究報告。對項目實施的可行性進行論證；

　　（三）財務評審報告。項目投資估算經財政投資評審中心或專業評審機構評審并取得財政部門相關批復或已編制正式項目投資概算報告；

　　（四）規劃許可。自然資源部門出具的項目規劃或用地規劃；

　　（五）立項文件。發改部門出具的準予立項資料；

　　（六）可研報告批復。發改部門出具的關于項目可行性研究報告準予的批復文件；

　　（七）用地手續。自然資源部門出具的用地預審與選址意見書、用地規劃許可證等；

　　（八）環評文件。生態環境部門出具的項目關于環境影響的登記表格或報告批復；

　　（九）收入測算說明。對項目進行合理預測；

　　（十）項目資金籌集情況說明。保障項目財政資金明確，到位時間、條件能夠落實；

　　（十一）其它。具備《建設工程許可證》《建設工程施工許可證》及招投標手續可提升項目成熟度。

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