隨著數字經濟全球化深入發展，各國基于主權安全、隱私保護、產業利益等考量，紛紛制定差異化的數據跨境流動規則，致使全球跨境數據流動面臨復雜規范沖突及安全風險。當前，積極參與數據跨境流動國際規則制定，既是順應數字經濟全球化趨勢的必然選擇，更是維護國家數字主權、保障數字安全、提升國際話語權的關鍵舉措。雖然我國在此進程中已取得一定成果，但仍面臨國際話語權不足、國內制度與國際規則銜接不暢等諸多挑戰。本文旨在深入剖析現實困境，探索規則制定及完善路徑，以期為優化全球數字治理格局貢獻中國智慧，推動構建公平合理的國際數據治理新秩序。
一、彰顯數據流動價值，筑牢數字安全基礎
隨著數字經濟蓬勃發展，數據跨境流動與數字安全已深度融入國家發展戰略體系，成為驅動經濟創新、維護國家安全、實現數字強國目標的核心要素。協同共進，不僅關系著全球經濟格局形成重塑，更在國家安全領域發揮著基礎性保障作用。
（一）驅動數字經濟與產業創新發展
數據經濟，作為數字時代最具活力的新型生產要素，已成為推動產業升級與創新發展的核心動能，不僅改變了傳統生產方式的運作邏輯，還重塑了資源配置效率與資源分配模式，為全球經濟增長注入了全新活力。數據跨境自由流動進一步打破了傳統生產要素的地域桎梏，通過構建全球數據流通網絡，促使產業鏈、供應鏈和創新鏈實現更加深度融合。知識和技術隨著數據的流動向全球擴散，企業基于跨境數據傳輸技術，能夠實時獲取全球市場需求變化、零部件供應動態及前沿技術研究成果，從而對產品設計、生產制造、營銷推廣等全流程環節優化升級。這種基于數據跨境流動的全球資源整合模式，顯著提升了企業生產效率，降低了運營成本，亦加速了產業鏈向智能化、綠色化轉型進程。
此外，從技術創新維度來看，海量數據深度挖掘與分析為人工智能、大數據等新興技術發展革新提供了持續發展的動力源泉。跨境數據流動，進一步促進了全球數據資源的高效共享，為算法優化、模型訓練和技術迭代奠定了堅實的數據基礎。以深度神經網絡為例，其參數量從億級躍升至萬億級的過程，依賴于全球科研機構共享的海量圖像、語音數據集。對于企業來說，跨境數據流動使得企業能夠整合不同市場的用戶行為數據，優化推薦算法的精準度；同時，通過獲取全球行業基準數據，企業可以更科學地評估技術迭代方向，降低研發風險。此外，數據跨境流動還促進了不同國家和地區科研機構間協同創新，加速了新技術、新成果的應用轉化，還催生了新型數字經濟業態，為發展中國家提供了技術增值機會的同時為全球數字經濟發展注入了新活力。
（二）維護國家安全與數據主權
數據安全是國家安全體系的重要基石，與政治安全、經濟安全、軍事安全等領域緊密關聯、相互影響，其重要性也隨著數字化的進程而日益凸顯。全球化背景下，數據已經成為國家治理、經濟發展和社會運行的核心資源，在數據跨境流動過程中，一旦發生數據泄露、篡改或濫用等，將對個人隱私、商業機密和國家關鍵信息基礎設施安全構成嚴重威脅，進而影響國家政治穩定、經濟發展和社會秩序。毫不夸張的說，數據主權與國家安全相關議題已經成為各國地緣政治博弈的新型戰場。
數據主權作為國家主權在數字空間的延伸，對內體現為國家對境內數據的最高管轄權，涵蓋數據采集、存儲、使用、傳輸等全生命周期管理，對外則體現為國家在國際數據事務中的獨立自主權與平等合作權。在國際數據治理博弈中，各國圍繞數據主權展開的競爭日益激烈，數據跨境流動規則的制定本質上是各國在數據主權領域的資源爭奪與利益博弈。我國作為數據資源大國，積極參與相關國際規則制定，構建符合自身利益的數據主權規則體系，對于維護國家數據主權獨立與安全、穩定數據跨境流動秩序具有重要意義。通過明確數據主權邊界、強化數據安全監管，既能有效防范外部勢力對我國數據主權的侵犯，又能為數字經濟健康發展營造安全穩定的環境。
（三）落實國家戰略與建設數字強國
積極參與數據跨境流動國際規則制定，是我國落實國家戰略部署、實現高質量發展的重要路徑，也是應對全球數字經濟競爭格局的關鍵舉措。當下數據跨境流動規制已經成為數據博弈的核心領域，掌握規則制定主動權意味著在數據治理體系中占據價值鏈高端位置，這則要求我國在全球數字經濟競爭中掌握規則制定主動權。通過將我國數字經濟發展過程中積累的先進經驗、前沿技術和創新理念融入國際規則，有助于推動建立更加公正、包容的國際數字經濟新秩序，提升我國在全球數字經濟治理中的話語權和影響力。
這一戰略舉措不僅能夠為我國數字企業“走出去”創造良好的國際環境，降低企業跨境數據流動的合規成本，提升企業國際競爭力，還能推動我國在全球數字治理中發揮更大作用。同時，積極參與國際規則制定能夠推動全球數字經濟治理體系朝著多邊主義方向發展，有助于打破當前“數據孤島”與“數字霸權”并存的困境，也能夠體現我國履行大國責任、推動全球數字經濟協同發展的使命與擔當，對于實現數字紅利的全球共享、數字經濟的普惠增長，并最終推動構建人類命運共同體具有深遠意義。
二、直面問題挑戰，剖析規則制定困境
在全球數字經濟快速發展背景下，我國積極探索數據跨境流動治理實踐并取得一定成果。然而，在參與數據跨境流動國際規則制定進程中，仍面臨復雜嚴峻的現實挑戰。這些挑戰不僅制約我國數字經濟的國際化發展，也對國家數據安全與主權維護構成威脅。深入剖析這些困境，是推動我國在全球數據治理中實現制度創新及提升的重要前提。
（一）國際規則博弈加劇，我國話語權有待提升
當前，全球數據治理體系仍處于動態構建中，各國及主要地區圍繞數據跨境流動規則博弈日趨激烈。以美國為代表的發達資本主義國家，憑借其在數字技術、互聯網產業及國際規則制定領域的先發優勢，試圖主導全球數據治理規則走向，構建符合自身利益的數據跨境流動規則體系。目前美國通過推動簽訂《美墨加協定》（USMCA）、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）等地區性貿易協定，將自身數據治理理念及規則標準強行植入，在數據跨境自由流動、個人信息保護、數字服務稅等關鍵議題上設置高門檻，對其他國家數據治理政策形成擠壓效應，嚴重削弱了發展中國家在相關國際規則制定中的話語權和影響力。
同時，歐盟則以《通用數據保護條例》（GDPR）為核心，建立起嚴格的數據保護與跨境流動規則體系。通過“數據充分性認定”等機制，加強對第三國數據保護水平的評估與監管，力圖在全球個人信息保護規則制定中占據主導地位。這種以“數據充分性認定”為導向的歐盟嚴格治理模式，客觀上形成了新的數字壁壘，增加了其他國家參與國際數據治理的難度。
在國際組織層面，歐美等發達經濟體憑借資金、技術和人才優勢，在規則制定的議題設置、標準擬定等關鍵環節占據主導地位，使得發展中國家的利益訴求難以在國際規則中得到充分體現和有效保障。我國作為全球數字經濟發展的重要力量，雖然積極參與國際數據治理規則制定，但在話語權、議題設定權和規則執行監督權等方面，與歐美傳統強國仍存在一定差距，在國際規則博弈中處于相對被動地位。
（二）國內制度體系尚待完善，與國際規則對接不暢
目前，我國已初步構建起數據跨境流動規制相關的法律法規框架，并出臺了《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等基礎性法律，及《數據出境安全評估辦法》《個人信息保護標準合同辦法》等配套政策。但在制度設計和實施層面，仍存在諸多要改進之處。
首先，數據分類分級標準尚未統一。目前，我國缺乏統一、明確且具有廣泛適用性的數據跨境流動國家標準，實踐操作中缺乏權威且標準一致的規范指引。同時，各行業、部門根據自身特點和需求制定的數據分類分級標準存在較大差異。這種標準不統一的狀況，給數據跨境流動的安全評估及監管執法帶來諸多困難，一方面，企業在進行數據跨境傳輸時，需要耗費大量人力物力資源去理解和適配不同行業標準，增加了合規成本；另一方面，政府監管部門在執法過程中，由于缺乏統一標準，難以對數據跨境行為進行精準、高效的監管，加大了監管難度。
其次，數據出境安全評估機制有待優化，這一問題已經成為制約我國數據跨境流動效率和企業積極性的重要瓶頸。當前出境評估流程繁瑣、耗時長，從企業提交申請材料到最終獲得審批，往往需要數月甚至更長時間，期間涉及多個部門的審查與協調，且評估標準透明度不足，嚴重影響企業數據跨境流動的效率和積極性。此外，企業在申請數據出境安全評估時，往往需要提交大量重復材料，且評估結果反饋滯后，導致企業錯失市場機遇，尤其對于那些依賴實時數據跨境分析進行業務拓展的創新型企業來說，這種滯后的反饋機制可能直接將削弱其在國際市場上的競爭力。
最后，國內數據治理制度與國際規則銜接不暢。我國在個人信息保護、數據本地化存儲等方面的規定與國際通行規則存在差異，給企業跨境業務帶來合規挑戰。如歐盟GDPR與我國《個人信息保護法》在具體規則和實踐操作分歧及銜接不足，我國企業與歐盟企業開展數據合作時，需同時滿足雙方合規要求，這無疑將增加企業運營成本和法律風險，降低數據跨境流動效率。
（三）技術創新能力欠缺且數據安全保障存在隱患
數據跨境流動的安全保障高度依賴于先進的數據安全技術。在國際數據治理規則制定中，掌握核心技術標準的國家往往占據主導地位，我國若不能實現關鍵技術突破，將在國際規則競爭中處于不利地位。
當前，雖然我國在5G通訊、電子商務、移動支付等數字技術應用領域取得顯著成就，但在基礎科學研究和核心技術創新方面，與發達國家仍存在一定差距。這一差距在數據加密技術領域表現得尤為突出。隨著量子計算技術的快速發展，傳統加密算法面臨被破解的風險。我國雖在量子加密技術研發和應用方面取得一定進展，但產業化推廣進程緩慢，網絡基礎設施建設相對滯后，尚未建立起完善的抗量子計算攻擊數據傳輸安全體系。此外，隱私計算技術在我國也處于起步階段，在技術成熟度、應用場景拓展和標準規范制定等方面，與國際先進水平存在明顯差距，難以滿足數據跨境流動中多樣化的隱私保護和安全計算需求。與此同時，人工智能安全技術發展相對滯后，在應對數據跨境流動中可能出現的算法偏見、數據泄露、模型攻擊等安全風險方面，仍處于探索階段。技術創新能力的不足，不僅使我國在數據跨境流動安全防護方面存在短板，也削弱了我國在國際規則制定中的技術話語權。
（四）國際合作受阻，協同治理機制待完善
數據跨境流動的跨國特性亦決定了其安全管理需各國開展廣泛國際合作。然而，當前復雜多變的地緣政治形勢，及部分國家奉行的單邊主義和保護主義政策，嚴重阻礙了我國數據治理領域的國際合作進程。
其中，美國以“國家安全”為由，對我國高科技企業實施制裁，限制我國企業的數據跨境流動，阻礙我國與其他國家在數字技術和數據治理領域的合作交流。在5G通訊領域，美國通過政治施壓等手段，迫使部分國家禁用我國華為、中興等企業5G設備，切斷了我國企業與國際伙伴的技術合作和數據共享渠道。在數據跨境流動中，美國無端以其國內法為借口，以TikTok收購Musical.ly未經申報為由啟動追溯性審查，強制要求TikTok剝離美國業務，盡管字節跳動多次主張和強調其用戶數據存儲在美國并采取安全措施，美國依然以數據安全風險為借口強制推進其剝離進程，暴露了美國通過國內數據治理政策對所謂“敵對國家”及其企業進行打壓的企圖，給我國企業出海帶來極大挑戰的同時也凸顯了全球統一數據治理規則的欠缺。
在國際數據治理合作機制方面，現有的多邊合作框架存在明顯缺陷。聯合國尚未建立起具有普遍約束力的全球數據治理規則體系，各成員國在數據治理理念和利益訴求上存在較大分歧。WTO作為全球貿易爭端的準司法機構，對于全球數據跨境流動更意識到相關問題挑戰，但齊協議僅關注于傳統商品貿易，未覆蓋到數據產品類型，而二十國集團、亞太經合組織等國際組織在數字經濟和數據治理領域的合作，多停留在政策對話和建議層面，缺乏實質性合作舉措和執行機制，難以有效協調全球數據治理規則。
在雙邊合作層面，我國與其他國家的數據治理合作進展緩慢，合作范圍有限，尚未建立常態化的交流協調機制和數據共享機制。國際合作的受阻和協同治理機制的不完善，制約著我國在全球數據治理中發揮更大作用，也增加了我國參與國際規則制定的難度。
三、加快規則制定進程，增強數字安全保障力度
在數字經濟全球化深入發展背景下，參與數據跨境流動國際規則制定與構建數字安全屏障，是我國實現數字經濟高質量發展的重要基礎。面對全球數據治理格局的深刻變革，需通過完善國內制度體系、提升國際話語權、強化技術創新與人才培養、深化國際安全協作等舉措，實現規則制定與安全保障的協同推進，為數字經濟發展筑牢堅實支撐。
（一）完善國內制度體系，夯實規則制定基礎
首先，健全的數據跨境流動法律法規體系是參與國際規則制定的重要基石，也是保障國家數據主權與安全、促進數字經濟健康發展的關鍵支撐。我國需緊密跟蹤國際規則演變趨勢，深入研究歐美、亞太等主要經濟體的數據跨境法規動態，結合數字經濟發展實際需求和國情特征，持續優化法律制度供給。在數據出境安全評估機制建設中，構建“分級分類+動態監測”治理框架，依據數據敏感程度、重要性及泄露危害，明確劃分核心數據、重要數據與一般數據，并制定差異化評估標準與流程。對核心數據實施全流程嚴格審查，涵蓋處理者安全能力、接收方合規資質審核、數據用途合法性和必要性審查等多重要素；對重要數據建立定期復核與動態監測機制，確保評估工作規范、標準、可量化，同時對數據出境活動進行持續合規性監測，以適應數據跨境流動場景的復雜性和動態性特征。
其次，在個人信息跨境傳輸治理方面，可借鑒歐盟GDPR的數據主體權利保護理念，結合我國國情構建本土化制度。通過強化用戶知情權、決定權與刪除權，要求數據經營者清晰披露數據用途、保存期限及傳輸對象。同時，建立嚴格的傳輸限制機制，對敏感信息實施更嚴格審查，要求接收方提供諸如數據加密、匿名化處理、訪問控制等充分的數據保護措施。
最后，隨著新興技術廣泛應用，數據跨境流動場景日益復雜，數據的生成、傳輸、存儲和處理方式不斷演變，傳統的法律框架已難以完全適配新的技術挑戰，需加快制定專項法規明確數據權屬、使用權限、跨境傳輸標準及安全防護要求，以構建一個覆蓋數據全生命周期的法律體系。此外，推進標準化建設，構建與國際接軌、兼具中國特色的標準體系，參與國際標準制定，推動我國在數據加密、隱私計算、人工智能安全等領域的技術成果轉化為國際標準，提升全球數據治理規則制定影響力，推動形成更加公平、合理、有效的全球數據跨境流動規則體系，為我國數字經濟的國際化發展提供堅實的制度保障。
（二）增強國際規則話語權，拓展全球治理空間
雙邊與多邊協商合作是提升我國國際規則話語權的關鍵途徑。當前，我國應加強與歐盟、東盟、美國等主要經濟體的數據治理對話，探索建立多維度、多層次的合作機制，在個人信息保護、跨境數據流動白名單、數據安全監管等領域探尋規則互認機制，構建更加穩定、可預期的國際數據流通環境。與此同時，與歐盟深化個人信息保護規則合作中，可在充分保障數據主權的前提下，參考其先進理念，推動雙方在數據保護認證、跨境數據流動白名單等領域的規則互認，促進中歐數字貿易；與東盟加強數字經濟合作，建議共同制定區域數據治理規則，優化數據資源配置；可在知識產權保護、跨境數據執法協作等促進數字經濟健康發展方面具有共同利益的領域與美國開展對等交流，推動構建公平合理的國際數據治理規則架構。
此外，在“一帶一路”倡議框架下，加快創建跨境數據樞紐，推動與沿線國家簽訂《數據流動合作諒解備忘錄》，制定統一的數據跨境傳送協議范本。通過增進與沿線國家的數據治理協作，塑造地區性數據治理同盟，形成“小多邊”合作架構，攜手發展中國家在國際規則商談中共同發聲，推動國際數據治理規則更加公正、包容。
（三）強化技術創新，培養專業人才
技術創新與人才培養是提升數據跨境流動安全保障和國際規則制定競爭力的核心要素。我國需進一步完善“政產學研用”協同創新體系。政府應發揮引領作用，通過政策引導和資金扶持，推動企業與科研機構開展技術攻關，突破核心技術瓶頸，實現數據安全技術自主可控。此外 ，應加快探索區塊鏈技術在跨境數據存證中的應用，加強與其他技術融合創新，加大數據加密、隱私計算、區塊鏈、人工智能安全等關鍵技術研發力度。與此同時，設立國家數據安全技術創新中心，整合各方力量，促進科研成果轉化應用。
專業人才亦是參與國際規則制定的有力支撐。專業人才既是參與國際規則制定的有力支撐，也是提升國家在全球數據治理影響力的核心要素，我國在數據跨境流動領域要爭取更多話語權，必須構建一個多層次、寬領域、高素質的專業人才隊伍。對此，高校應優化專業設置，創建數據安全、國際法、數字經濟等交叉學科，完善課程體系，培養復合型專業人才。企業和科研機構建立人才培養機制，為人才提供豐富的實踐機會，提升其規則談判和技術應用能力。對此，企業可以與高校聯合開展人才培養項目，如設立企業實習基地，讓學生和年輕專業人員參與實際的數據跨境項目，了解行業動態和企業需求。科研機構可以開展前沿技術研究項目，吸引專業人才參與，培養他們的科研能力和創新思維。同時，企業之間可以開展人才交流計劃，讓專業人才在不同企業環境中鍛煉，拓寬視野，提升綜合能力。與此同時，政府也應完善人才激勵政策，設立專項資金，獎勵有突出貢獻的個人和團體，加強國際人才交流，打造精通國際規則、掌握數字技術的專業人才隊伍，積極引進海外高層次人才，為國內人才提供與國際頂尖人才交流合作的機會，促進知識和經驗的共享。
（四）深化國際安全協作，構建全球治理格局
數據跨境流動的跨國屬性決定了國際合作是應對安全風險的必然選擇，也是構建全球數字治理秩序的關鍵路徑。我國應以開放包容的態度推進國際合作，參與國際規則互認進程，與其他國家和地區就數據保護準則、安全評估機制等達成雙邊、多邊互認約定。在區域合作上，依托《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）和《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）構建區域數據安全規則互認體系，通過與亞太地區國家在數據分類分級標準、跨境流動安全評估等方面展開深度協作，逐步形成區域內統一的數據治理框架。同時，參與全球性規則互認倡議，推動形成“數據安全護照”等國際互認機制，降低企業合規成本，提升數據跨境流動效率。
強化國際安全協作，我國應引領創建全球數據安全信息共享平臺，建立統一的信息共享準則和機制，通過標準化的數據格式和接口，實現跨境數據安全威脅的實時預警與協同應對。在國際刑警組織框架下，加強跨境數據犯罪聯合執法，構建“情報共享——聯合偵查——跨境取證”執法合作機制。參與國際數據安全應急反應機制建設，制定應急預案，開展聯合演習。同時，牽頭籌備國際數據安全技術聯合研發項目，推動形成全球數據安全技術標準聯盟，與“一帶一路”沿線國家開展技術培訓合作，幫助其提升數據安全防護能力，與發達國家加強在隱私計算、量子加密等前沿技術研發合作，共同推動全球數據安全技術發展，構建公平公正的全球數字治理新格局。（齊鵬，唐風云）
（齊鵬，西安交通大學法學院副教授。本文系國家社科基金一般項目“中國高科技企業跨境數據流動風險防范研究”（24BGJ031）階段性研究成果）
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